交叉执行常见问题探析（ 向国慧）

法官说法 | 向国慧：交叉执行常见问题探析

向国慧

最高人民法院执行局二级高级法官。

目次

  一、交叉执行的理论基础

  二、交叉执行的启动方式

  三、交叉执行决定程序管理属性及其体现

  四、程序衔接中的执行权力行使边界

  五、交叉执行对“失能”案件的识别与终结

  六、集中执行的制度功能及其实现

  摘要

  交叉执行源自《民事诉讼法》第237条的规定，是推进执行改革的重要举措，对于激发队伍活力，强化执行监督管理，有效治理消极拖延执行及执行腐败问题具有重要意义。本文对实践中常见的认识及实务问题予以了探讨，如交叉执行理论基础，案件选择，决定程序，前后法院程序衔接，终结执行条件，集中执行具体适用等问题。

  关键词

  交叉执行　执行管理　提级执行　指令执行　协同执行　集中执行

  交叉执行源自《民事诉讼法》第237条规定，是推进执行改革的重要举措，对于激发队伍活力、强化执行监督管理，有效治理消极执行、拖延执行、执行腐败问题具有重要意义。自2023年10月全国法院开展交叉执行工作以来，交叉执行案件数量持续上升，提级执行、指令执行、协同执行、集中执行等执行方式均发挥了积极作用，解决了一批疑难复杂“骨头”案件以及长期未结的涉民生案件，维护了当事人合法权益。在推进交叉执行过程中，最高人民法院先后出台《最高人民法院关于全面推进交叉执行工作的通知》《最高人民法院关于交叉执行工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）等规范性文件，指导交叉执行具体实践。由于规模性地开展交叉执行是一项开创性工作，实践中如何全面准确理解文件规定以及文件未涉及的新问题如何处理，都是急需解决的问题。本文针对地方法院普遍反映的问题，从理论基础、规则含义、效果把握等多角度，尝试提出思路。

  一、交叉执行的理论基础

  交叉执行是对《民事诉讼法》第237条规定的提级执行和指令执行等制度的概括性表述，其作用主要体现在四个方面：充分激发执行活力和动力、克服地方保护、合理配置执行资源、完善执行监督制度。2023年9月，最高人民法院党组书记、院长张军对交叉执行工作作出部署，深刻指出通过指定、提级执行，执行法院交互将本院部分难以执行的案件移交其他法院执行，促进加大执行力度，并形成有力监督，有效防止权力、关系、人情干扰，遏制滥用执行权乃至执行腐败问题。2024年最高人民法院全面推动，交叉执行制度大放异彩，交叉执行的内涵、功能、本质、范围、机制、效果等六个方面均产生了历史性变化，具有实质的原创性，产生了实实在在的良好效果。

  交叉执行的积极作用可谓有目共睹，要持续深入推进交叉执行，需要我们进一步分析开展交叉执行的法律渊源、理论基础及实践意义。1982年、1991年民事诉讼法均无督促、提级、指令执行规定，最初规定交叉执行制度是在2007年修改民事诉讼法时，《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（2007）明确，“十二、增加一条，作为第二百零三条：人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。”目前开展交叉执行的法律依据很明确，但法律为什么这么规定，其立法理由及目的是什么？只有在全面理解《民事诉讼法》第237条规定的基础上，我们才可以理解为什么交叉执行包括了指令执行、提级执行、集中执行、协同执行等方面内容，成为“综合性、复合性的执行机制”。有关资料显示，《民事诉讼法》第237条规定的督促提级指令执行制度，其实践基础是“针对有的执行案件受到地方保护主义干扰、部门利益的影响，长期得不到执行等情况，近年来，许多人民法院尝试将这种案件，变更由上级法院提级执行或者指定给其他法院执行。实践证明，这种做法能够有效克服地方保护主义的干扰，被公认为是我国目前状况下解决执行难的有力武器”，鉴于实践中提级指令执行主要依靠上级法院的监督而实施，存在随意性大、程序不规范等问题，因此，“有必要赋予申请执行人向上级人民法院申请由其他人民法院执行的权利，并对提级执行和指令执行作出规范，故2007年修改民事诉讼法在本条增加了这一内容。”从这一解读看，2007年民事诉讼法修改增加规定督促、提级、指令执行，主要是有成功实践经验，在上级法院依职权监督基础上，同时给当事人一个申请权利，规范程序。但为什么上级法院有权基于监督或者当事人申请变更执行法院，其法理基础是什么，上述解读文章并未予以明确。有学者指出，“交叉执行在本质上属于执行监督之一种，主要体现为上级法院对下级法院办理执行案件行使监督权。”“执行监督与执行救济并非泾渭分明，交叉执行兼具两者的性质……我国的执行监督也是以法院和检察院的监督权为基础，而这同样也未否定执行监督在当事人申请的情形中具有执行救济的性质”。这些观点很有启发，但从执行权力性质特点来讲，之所以允许上级法院督促、提级、指令执行，在于执行程序不同于审判程序的特殊性，上级执行机构对辖区执行行为具有管理指挥职能。强制执行权是具有浓厚行政色彩的司法权，通过对执行资源的灵活调度与管理，维护执行程序的效率价值。在审判程序中，上级法院对下级法院也有监督指导的权力，但这种监督指导，通常通过审级监督实现，即通过二审、审判监督等方式实现对个案的监督，其特点是具有事后性和被动性，一般依当事人申请启动。而执行监督权通过上级法院的管理指挥职能来实现，可以是事后的，也可以是事中的，具有较强职权色彩。对此，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第72条、第74条予以了体现，明确了上级法院在执行程序中的管理指挥职能。《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第13条进一步强调，下级人民法院不执行上级人民法院对执行工作和案件处理作出的决定，上级人民法院应通报批评，情节严重的，可以建议有关部门对有关责任人员予以纪律处分。这一规定为上级法院执行管理指挥权行使提供了一定程度的制度保障。基于此，《指导意见》第1条明确，充分运用交叉执行方式“破解执行难题，深化审执分离改革，加强执行监督，强化对执行工作的统一管理、统一指挥、统一协调……”上级法院可以决定开展交叉执行，其基础是执行管理指挥职能。

  从交叉执行的权力基础出发，我们可以理解为什么交叉执行在《民事诉讼法》第237条基础上，构建了包括提级、指令、集中执行、协同执行、执行协调在内的综合制度。集中执行是将不同法院已经受理或者可能受理的众多以同一被执行人的案件，集中到某一法院执行，体现了上级法院在优化执行资源配置方面的管理指挥职能。协同执行就是上级法院统一调度，统一使用辖区执行力量，协同、协调下级法院开展执行工作。对下级法院之间的执行争议，上级法院作出协调处理决定，有关法院必须执行，这也是上级法院管理指挥职能的直接体现。总之，交叉执行，体现了上级法院统一管理统一指挥统一协调辖区执行案件、执行资源、执行力量，通过对执行管辖的调整、对执行人员、执行力量的调度，充分发挥资源的集合效应，强化“鲇鱼效应”，强化对执行队伍的管理与监督。

  由此出发，我们可以分析过去《民事诉讼法》第237条沉睡原因以及激发其活力的路径。审判和执行工作过去没有有效分离，审判人员同时从事执行工作的状态长期存在，即使后来逐渐推行审执分离改革，执行工作专业化不断提升，但受思维惯性影响，加上并无专门执行立法，上下级执行机构之间的关系，很大程度上参照审判关系，即监督关系（最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院审判工作）。这种监督一般是个案监督、事后监督。监督方式包括审理二审案件或者审判监督案件，也包括审判指导工作。受传统观念影响，上级法院启动交叉执行，通常是基于当事人申诉信访，适用频率也相对较低。以审判监督思维指引执行实践，与执行强调效率，需要上级及时介入管理、纠正、督促等特点不完全适应。现在，我们更加清晰认识到执行权行使的特点，因此强调交叉执行是“更大程度、更彻底的审执分离”。交叉执行，尤其是指令提级执行后，一审法院（执行管辖连接点之一）就不再是执行法院，同时，交叉执行深化了执行改革，在交叉执行中强化上级法院的三统一管理职能。而针对部分地方交叉执行工作仍然踌躇不前的情况，就是要通过强化思想引领，强化监督管理，强化追责问责，使上级执行机构切实履行三统一职责，有效推动交叉执行工作有序开展。

  二、交叉执行的启动方式

  有人担心交叉执行会动摇基本的管辖制度。这种担心，源自不完全了解交叉执行启动机制。启动交叉执行虽是上级执行机构的权力，但也需要审慎行使。把交叉执行这把好钢用在刀刃上，解决三类重点案件：一是因不当干预、消极执行、执行法院力量不足等因素导致执行工作长期未有效推进的案件；二是因多案存在关联，案件具有一定复杂性，集中办理更有利于执行的案件；三是疑难复杂需要上级法院协调、其他法院配合的案件。这些案件并不是全国法院上千万件执行案件主体，对部分案件予以交叉执行，不会动摇基本的管辖原则。交叉执行，如提级指令执行，会改变既有的管辖法院，前后法院之间在衔接案件、移交财产等方面都会产生一定的沟通成本，不宜滥用这项措施，避免执行成本不必要增加。《指导意见》根据《民事诉讼法》第237条规定，明确交叉执行案件确定应当坚持必要性原则，同时明确了提级执行、协同执行、集中执行等分别适用的具体情形。以提级指令执行为例，根据《指导意见》规定，应当同时满足两个主要条件：第一，超过6个月；第二，存在消极拖延等确实需要提级指令的情形。应当说，标准是相对清晰的，但如何实际将需要交叉执行案件有效筛选出来，不仅仅要解决理论基础问题，还要解决管理手段问题。前一段时间，部分地方法院确定的交叉执行案件，一般来自于下级法院主动报请。而下级法院在报请交叉执行时，基于各种考虑，或者应付式报送案件，不经筛选，将一些相对简单的案件进行了提级指令执行，浪费了司法资源，或者存在畏难情绪，将自身经过努力可以执行或者由其执行更有利于矛盾化解的疑难复杂案件，以“甩包袱”的心态申请交叉执行，或者因为担心后续追责，不愿意提请开展交叉执行。由于过于依赖下级法院报请交叉执行，部分地方或多或少存在交叉执行案件选择不准、交叉案件量偏低、质效不高等问题。因此，完善疑难复杂案件发现机制，对于提高交叉执行质效，具有重要意义。

  首先，关于当事人申请提级指令执行的问题。根据《民事诉讼法》第237条规定，当事人可以在一定情况下申请上一级法院执行。当事人申请或者信访，是发现交叉执行案件的重要途径。但是，当事人申请并不必然启动交叉执行。根据《民事诉讼法》第237条规定，当事人如果认为执行法院存在消极执行行为，可以申请上级法院执行。从文义看，当事人可以向上一级人民法院申请执行，似乎是请求上级法院提级执行，但上级法院的决定，并不受当事人申请的限制。上级法院审查后，可以根据情况督促执行提级执行或者指令执行。在不存在消极执行等情况时，上级法院无需采取交叉执行措施。尤其是在督促执行可以发挥作用情况下，可以不采取提级指令执行措施。执行管辖本质上不影响当事人实体权利义务或者程序权利义务，更多体现了一种执行管理性质。在一般执行管辖原则之外，出于特定的管理目的，在不明显影响当事人权利义务情况下，执行管理者可以综合考虑案件情况、当事人意愿等因素，合理确定具体管辖主体。

  其次，关于执行法院主动提请交叉执行。执行法院如果认为，由于受到某种不当干扰，导致其难以有效行使职权，影响执行效果，亦可以向上级法院申请提级执行指令执行。执行法院发现同一被执行人在多个法院有执行案件且财产不足时，可以申请上级法院开展集中执行，案件需要其他法院协同的，可以报请协同执行。执行局负责人的管理工作也不同于审判庭庭长，应当更加强调管理的主动性。执行局负责人可以定期组织对案件进行评查，从长期未结案件、信访案件、带财终本案件、涉民生案件等案件中，将认为本院执行确有难度的筛选出来，报请有针对性地采取提级、指令、集中、协同执行等方式开展交叉执行。

  再次，关于上级法院主动筛选交叉执行案件问题。交叉执行案件筛选的过程，是三统一执行管理机制落地的过程。执行管理与审判管理有着类似也有明显区别。执行管理强调自上而下的统一管理统一协调和统一指挥，以便于集合资源提高执行能力和效率，上级法院的执行管理具有主动性和强制性。由于过去对三统一的管理机制理解不到位，导致上级法院的监督管理以被动管理为主，如主要通过对复议案件监督案件办理监督指导下级法院，缺乏主动发现问题、主动解决问题的意识和方法。而交叉执行工作开展，就是为上级法院行使管理监督职能提供了有效的途径，应当积极有效予以利用。上级法院应当加强日常监管，注重随机抽取积压多年的案件开展交叉执行。对同一被执行人涉多起执行案件的，可以研究是否开展集中执行。

  三、交叉执行决定程序管理属性及其体现

  在交叉执行决定阶段，常见问题主要有：是否需要组成合议庭？是否允许当事人提出异议？回答这些问题，需要首先明确交叉执行决定程序的性质。

  关于交叉执行决定程序的性质问题。在执行权的界定中，一般可以把执行权分为执行审查权和执行实施权。执行审查权采合议制度，执行实施行为是审批制度。执行实施行为，如查封、扣押冻结，一般仅仅是发现和控制、处置被执行人财产的行为，一般不涉及实体或者程序争议，更强调实现债权人权利的效率，审批制在兼顾监督的同时，更具有效率优势。实施行为可以由法官或者执行员实施，审批制并不意味着初步意见提出者不可以是法官。在对执行实施行为有争议且关系当事人权利义务时，导入执行审查程序（异议复议程序），此时涉及权利义务争议，以合议制更能体现公正价值。而对管辖进行调整的提级指令等交叉执行行为，具有更明显的管理性质，不涉及程序或者实体权利义务争议。从整体上看，交叉执行属于管理行为，但在涉及具体的、特定的案件因交叉执行而管辖调整时，也可以理解为一种执行实施行为，以审批制更能体现效率要求。

  关于是否组成合议庭的问题。基于对交叉执行决定程序管理性质系实施行为的理解，以审批制来设计交叉执行决定程序更符合规律。对此，《指导意见》第5条明确规定了审批程序，决定督促、指令或者提级执行的，应当经执行局负责人批准，作出决定书并分别送相关法院。根据《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》规定精神，执行实施权由执行员或者法官行使，采取审批制，因此，交叉执行决定程序不是必须要求组成合议庭，但由于法官有权行使执行实施权，因此，重大案件由法官组成合议庭办理也并无不妥。

  关于当事人或者利害关系人是否可以就交叉执行决定提出异议的问题。既然交叉执行决定系具有管理性质的执行实施行为，那么当事人或者利害关系人是否可以依据《民事诉讼法》第236条规定，认为该执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议呢？对此问题，实务中有观点认为，根据《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第1条、第8条规定，高级人民法院对本辖区执行工作的整体部署、执行案件的监督和协调、执行力量的调度以及执行装备的使用等，实行统一管理；高级人民法院对本院及下级人民法院的执行案件，认为需要指定执行的，可以裁定指定执行。高院将案件指定某中院执行，系其行使管理职责，并非具体执行行为，当事人对高院指定执行提出异议，不属于执行异议审查的范围。可以提出异议的“执行行为”，主要是指查封、扣押、冻结等各类执行措施，执行的顺序、期间等应当遵守的法定程序，以及人民法院在执行过程中作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为。而指定执行作为上级法院对本辖区内案件统一管理行为，不涉及具体执行行为应遵守的法定程序等问题，因此不属于可提出异议的执行行为的范围。当事人和利害关系人对指定执行不服的，不能提出异议。

  对提级指令等交叉执行决定是否可以提出异议问题，笔者基本赞成目前实务的做法，可以参考诉的利益理论予以分析。诉的利益是指对于具体的诉讼请求，是否具有进行本案判决的必要性和实效性（判决所能够实现的实际效果）。异议等救济程序虽然不是诉讼程序，但启动异议救济程序也需要支出必要的司法成本，需要将对方当事人拉入对抗之中，因此，在没有利益保护必要性和实效性情况下，给予异议救济权利，不仅会浪费司法成本，而且会降低执行效率。当事人、利害关系人对查封、扣押、冻结等各类执行措施提出执行行为异议，可以纠正违法查封扣押冻结措施，对当事人、利害关系人财产权利保护具有明显作用，因此，一般应当允许救济。在案外人提出异议情况下，案外人目的也是排除对其财产执行，利益保护必要性突出。就一般的审判管辖争议，民事诉讼法赋予了当事人提出异议和上诉的权利（人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出，对管辖权异议作出的裁定可以上诉）。给予程序救济的主要原因是通过给予被告异议的权利来平衡原告的起诉优势，表现为原告与被告的衡平问题，在形式上体现了民事诉讼当事人平等这一基本原则，与实体审理的公正性并没有关系。管辖权错误给予当事人救济权利的利益保护必要性与实体权利无关，一般与当事人程序平等保护有关。关于执行管辖是否可以提出异议的问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第3条第1款规定，人民法院受理执行申请后，当事人对管辖权有异议的，应当自收到执行通知书之日起10日内提出。据此可见，当事人对执行管辖也可以提出异议。其基本理由与审判管辖异议似无明显区别。如果说执行的初始管辖权确定对双方当事人有程序平等保护的价值（与实体权利保护无关），那么在上级法院基于监督管理需要调整执行管辖时（提级指令执行等），是否会导致双方当事人程序权利失衡，则应做不同考量。在申请执行时，是申请执行人根据连接点选择执行法院申请强制执行，此时给被执行人一次异议机会，可以实现程序权利的平等保护。而在初次执行管辖没有争议的情况下，上级法院基于案件具体情况考量予以提级指令执行等等，并非基于某一方当事人的选择，一般不会导致程序权利保护失衡。且上级法院对执行管辖的调整，主要是一种管理行为，对当事人程序和实体权利一般没有明显影响，赋予其异议复议权利，一般情况下缺乏权利保护的必要性和实效性。

  四、程序衔接中的执行权力行使边界

  上级法院决定提级指令执行后，原执行法院与现执行法院应当及时交接案件，做好执行措施衔接。程序衔接中需要解决的核心问题是执行权力行使边界

  （一）原执行法院执行权一般止于收到提级指令执行决定

  根据《指导意见》规定，原执行法院收到指令或者提级执行决定，应当停止执行。原执行法院在收到提级、指令执行决定后并没有销案，需要等到接受指令或者提级执行法院立案后才销案。从法理角度理解，销案才是执行权终结行使的时点，在收到上级决定后至销案前这段时间，原执行法院是否可以照常行使执行权力？如果仍一般性允许原执行法院照常采取执行措施，会影响接受指令、提级执行法院此后对该案执行工作的总体安排与部署。更重要的是，提级指令执行的一个重要原因是原执行法院可能受到不当干预，如果仍允许原执行法院在收到提级指令决定作出后继续采取措施，当事人出于对原执行法院不信任，可能会频繁提出异议复议甚至反复信访，也可能会造成难以挽回的损失。更合理的方式，一旦作出提级指令决定，原执行法院收到决定后，一般应当停止执行。

  （二）接受指令或者提级执行法院执行权行使起点

  立案是接受指令或者提级执行法院依法行使执行权力的起点。立案是一种宣示，表明某法院受理某特定案件，依法取得特定案件执行权。之所以不将上级法院决定提级指令时点作为两个法院执行权交接时点，主要是因为上级法院做出的提级指令决定，系内部管理性文件，决定书仅送达给相关法院，不直接送达给当事人，一般不具有外部效力，立案则具有外部效力，宣示某法院取得特定案件执行权。

  （三）衔接阶段原执行法院执行权的有限行使

  在原执行法院收到提级指令决定后至销案（接受指令、提级执行法院立案），一般有14天左右的衔接期，在受指令法院或者提级执行法院依法立案之前，原执行法院虽不能一般性采取常规执行措施，但是否意味着不能采取任何措施？这个问题如果不明确，既可能出现执行违法行为，也可能因措施脱节导致当事人权利受损。

  提级指令决定是内部管理性决定，从外部效力看，原执行法院在销案后完全失去特定案件执行权。强调原执行法院执行案件在受指令或者提级执行法院立案同时销案结案，就是为了避免原执行法院急于结案，在结案和立案之间出现管理真空。如提级、指令执行等决定作出后，被执行人自动履行完毕的，在“先立后销”机制中可以比较好解决衔接问题。交叉执行决定作出后，受指令或者提级执行法院尚未立案，原执行法院亦未销案时，被执行人自动履行完毕的，经报请作出决定的上级法院撤销相关决定后，原执行法院可以在原执行案件中，按照相应的结案方式结案，依法解除执行措施。受指令或者提级执行法院已立案执行的，在新立执行案件中按照相应的结案方式结案，解除执行措施，原执行法院案件以销案方式结案。

  此外，在衔接阶段，有紧急事项发生，需要采取紧急执行措施的，经作出提级指令决定法院同意，原执行法院可以采取必要的执行措施。如发现被执行人车辆临时停靠某地，必须立即采取扣押措施，否则车辆开走后很难再发现车辆所在。这时，经上级法院同意，原执行法院应当立即扣押车辆。又比如，执行案件移送前，相关查控措施距期限届满不足30日的，应当由原执行法院办理续行查控措施，并在办理完成后移送案件，不能因前后法院交接不及时导致财产脱封。

  （四）现执行法院对原执行法院执行行为的变更撤销权力

  根据《指导意见》规定，案件指令或者提级执行后，原执行法院已采取的查控等执行措施自动转为现执行法院执行措施，期限连续计算，无需重新制作裁定书。原执行法院已经依法完成的送达、查封、评估等工作，受指令或者提级执行法院根据执行案件情况可以不再重复开展。这是执行措施可以依法连续开展的情况，但如果现执行法院认为原执行法院执行措施不当或者违法，是否可以依职权变更或者撤销呢？比如，交叉执行前，原执行法院已经向当事人送达拍卖不动产裁定书，尚未挂网拍卖，将案件交叉执行，拍卖裁定在新立案件中有无效力问题。若有效，现执行法院对拍卖标的物处置有不同意见，认为不应启动拍卖程序，应当如何处理。有几种意见：第一是通过当事人对执行裁定提出异议的方式，对原执行法院的裁定是否合适进行审查；第二是现执行法院对不动产处置作出新的处置意见，否定原执行法院的执行裁定；第三是将有关问题请示上级法院，由上级法院通过监督程序审查原执行法院裁定的合法性。

  这几种意见都有合理性，现有指导意见对此没有明确规定。这个问题如何处理，需要从执行行为、执行措施（有决定或者裁定、通知书等外观）本身的效力来研究。对于执行行为的效力问题，鲜有系统性研究。对执行行为效力认识，可以从与其具有某种程度关联或者相似性的行为效力对比中窥得一二。

  关于判决的既判力。一般认为判决具有既判力，在实体上，既判力是法院通过判决对两造当事人所争议的权利义务作出权威判断，实体权利义务被固定下来，拘束当事人和法院此后的行为。程序上，既判力的发生意味着当事人已经穷尽对争议事项的程序进行，原则上已不得再进行争议。一方面，经过诉讼作出确定生效的判决可导致针对同一纠纷或者问题的诉讼不再发生，往往称为“一事不再理”；另一方面，判决中确定的某些事项，能够拘束此后发生的诉讼，当事人对这些事项不得再行争议，法院也不得另做判断。另外，给付判决具有执行力，形成判决具有形成力。

  关于行政行为的确定力。行政行为的确定力原理，来源于司法裁判的既判力理论。具体行政行为的确定力包括形式确定力和实质确定力两个方面。行政行为只具有相对的形式确定力。行政行为也不具有绝对的实质确定力。行政行为的实质确定力，只是行政主体对符合公共利益的意思表示不得任意改变的效力。以公共利益为本位的行政法并没有禁止，反而要求行政主体及时改变违背公共利益所作的意思表示。对违背公共利益的意思表示，或因情势变更而不再符合公共利益的意思表示，不论是否有利于相对人，行政主体都应及时予以改变。

  从两个比较可见，判决既判力及行政行为确定力，有着类似的法理基础，就是要维护判决或者行政行为的稳定性，但出于维护公平、维护特定利益需要，又在一定程序上允许予以变更撤销。区别在于，判决稳定性要求更为突出，因此变更或者撤销程序更为严格，如第三人撤销之诉、再审等等，而行政行为基于效率需求，变更或者撤销行政行为条件则相对更为宽松。如《行政强制法》第33条第1款规定了5种行政机关应当及时作出解除冻结决定的情形，无需通过复议或者诉讼程序。

  执行程序是实现生效裁判确定的权利的程序，执行行为既需要保持一定稳定性，避免朝令夕改，使当事人对行为后果有稳定预期，有序推动执行，但同时，在执行行为存在明显错误的情形下，及时更正或者撤销，有利于避免进一步扩大错误执行行为影响，及时止损，体现效率的要求。变更或者撤销途径可以是通过异议复议等法定救济程序，但不是必须通过异议复议等程序纠正，执行法院可以依职权变更、撤销。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第28条第1款就规定了人民法院应当解除查封、扣押、冻结裁定的六种情形，主要包括两大类，一类是执行行为违法，如查封扣押冻结案外人财产；另一类是发生了新的情况，情况变化，无需继续采取查控措施，如申请执行人撤回执行申请或者放弃债权。除执行法院可以自行纠正，上级法院也可以直接变更或者撤销执行法院执行行为。

  基于上述理解，在通过提级、指令执行法院变更执行法院后，一般而言应当维护原执行法院执行行为稳定性，不宜轻易变更或者撤销，但如果原执行法院执行行为确实错误或者情况发生显著变化的，现执行法院可以依职权予以变更或者撤销，当事人也可以对原执行法院执行行为提出异议，通过异议程序审查处理，同时，上级法院也可以通过法定程序予以变更或者撤销。

  （五）案件被指令或者提级执行后审查权移转

  《指导意见》第9条规定了审查权随实施权一并移转的原则。执行实施权转移后，执行审查权一并转移，执行案件被指令或者提级执行后，当事人对原执行法院的执行行为提出异议或者案外人对执行标的提出异议的，由提出异议时负责该案执行的法院审查处理。

  实施案件被上级法院决定指令到其他法院执行，案外人向原法院提出执行异议并在上级法院下达指令决定书之前原法院已立案，执行异议案件正在审查期间，此时如何处理？是一并移送还是原法院继续审查？就此问题，笔者认为，异议案件由原执行法院一并移送至交叉执行后的法院审查是一般原则，但为避免不必要的衔接困难，涉及执行异议、复议等正在审查审理过程中的执行案件，一般可以在审查审理程序结束后，再根据情况决定是否指令或者提级执行。

  这里需要厘清执行审查权随实施权一并移转与管辖恒定原则的区别。管辖恒定原则强调管辖的稳定，“在管辖权已确定的前提下，当事人无权再就管辖权提出异议。如果在重审中当事人仍可就管辖权提出异议，无疑会使已稳定的诉讼程序处于不确定的状态，破坏了诉讼程序的安定、有序，拖延诉讼，不仅降低诉讼效率，浪费司法资源，而且不利于纠纷的解决。”因为管辖问题一般不影响当事人实体权利义务，管辖恒定可以维护诉讼程序的安定有序，提高诉讼效率，以利于纠纷解决。审判管辖恒定之所以能够施行，在于其与实体权利义务关系不大，有关纠纷也处于相对稳定状态，由一个法院管辖到底并无明显不利影响。与审判管辖恒定不同，在执行程序中，执行工作处于不断变化状态，由现执行法院判断此前执行行为是否违法，更有利于执行措施衔接，更有利于保护当事人实体权利。以查封为例，在指令执行前，原执行法院采取了查封措施，被执行人提出异议，要求对超标的部分解除查封。如果原执行法院还没有受理异议案件，由现执行法院一并立案受理异议并审查，可以和执行措施衔接，一旦认定超标的查封，可以由现执行法院及时解除查封措施。而由原执行法院审查是否超标的查封，一方面，与交叉执行解决地方保护等制度价值相冲突，有关异议案件审查仍可能受地方保护影响；另一方面，即使原执行法院依法审查了执行异议，仍需要将异议裁定交现执行法院，由现执行法院解除查封措施，在衔接方面不方便。而如果现执行法院已经依职权解除了部分查封，原执行法院异议审查法官并不一定知晓，或者知晓不及时，则可能导致异议程序空转甚至产生冲突（如异议审查法院认为没有超标的查封，驳回异议请求，而现执行法院认为超标的查封，依职权解除了查封）。总之，执行程序处于动态变化之中，为做好异议审查与执行程序衔接，如果原执行法院已经立案审查异议案件，无特殊情况，一般应移送现执行法院审查异议案件。

  五、交叉执行对“失能”案件的识别与终结

  根据《指导意见》规定精神，经两次指令执行，结合被执行人财产情况，被执行人失能情况下，可以终结执行。这一制度与破产制度有相似，但也有本质区别。从功能角度看，不论个人破产还是企业破产，最终债务清理，债务免除，企业退出市场。而终结执行，只是暂时性退出执行程序，一旦发现被执行人财产，仍然可以申请恢复执行。从标准角度看，经交叉执行后的终结执行与破产制度有类似之处，即被执行人确实资不抵债，或者明显缺乏清偿能力。虽然标准类似，但在当事人没有申请破产，或者被执行人为自然人、非企业法人缺乏破产能力的情况下，对被执行人“失能”案件进行终结，一方面可以使人民法院集中执行资源去执行有财产案件，另一方面对诚实且不幸的被执行人而言，其也可以免去不必要的负担，确保基本生活条件不被剥夺，甚至因暂时的不被执行而获得东山再起的机会，也为债权人债权受偿创造了条件。交叉执行终结制度，就是为不能破产的执行不能案件提供了一条出路。

  关于终结执行的形式要件。《最高人民法院关于全面推进交叉执行工作的通知》规定，经两次指令或者提级等交叉执行，未发现可供执行的财产，经院长批准后，可以依法终结执行。《指导意见》在此基础上规定更为严格，明确规定“执行案件经两次指令执行，穷尽财产调查措施，未发现被执行人有可供执行财产，或者财产依法处置分配后，未发现其他可供执行财产的，最后负责执行的法院报作出指令执行的法院批准，可以裁定终结执行。”批准权限上提，不能仅仅经执行法院院长批准，需要经作出指令执行决定的上级法院批准，才可以裁定终结执行。两次指令执行，或者指令加一次提级，经过三个法院执行可以终结执行。一次提级，只是两个法院办理，不能终结。最少三个法院办理同一个执行案件，由决定交叉执行法院批准终结。这样做，目的是让至少三个法院对同一案件采取执行措施，仍不能执行到位的，一般可以认为被执行人处于“失能”状态。

  关于终结执行的实质标准。经过两次交叉执行，可以终结，但不是必须终结，比如还有财产可以执行的情况，不能终结执行。能否终结执行，不能只看交叉执行次数，更重要看是否确实执行不能。实质标准是参考终本，严于终本。第一，要穷尽财产调查，包括线上线下调查。第二，未发现被执行人有可供执行财产，要从严把握。发现的财产不能处置时，可以终结本次执行程序，但不宜以两次交叉执行为由终结执行。此时宜认为有财产可供执行，不属于执行不能的情况。轮候查封时，也不宜一概认为无财产可供执行。因为轮候查封有可能转化为实际查封；在被执行人是自然人、非法人组织情况下，轮候查封的债权人还可以申请参与分配。车辆等特殊动产，可能会出现仅进行扣押登记，但没有实际扣押情况。在这种情况下，一般认为被执行人有财产可供执行，不宜终结执行。如果被执行人坚持不交出车辆，可以结合具体案情决定是否移送追究拒执罪，通过刑事追赃挽损程序追回车辆。通过刑事案件仍然不能查找到车辆，也确实不能找到其他财产，可以综合情况判断被执行人确无财产可供执行。总之，是否终结执行要进行实质判断，要结合被执行人生产经营情况，综合判断被执行人是否具有履行能力，避免简单机械办案。通过交叉执行终结执行，要满足程序标准，即至少两次指令执行，要满足实质标准，穷尽执行措施，被执行人确无财产可供执行，且相当一段时间内也没有取得收入的可能性，如果被执行人处于“失能”状态，则可以依法终结执行。终结执行之后，有关执行措施应当解除。由于被执行人并未破产，债务没有免除，因此，申请执行人如果发现被执行人财产的，仍然可以再次申请执行。

  六、集中执行的制度功能及其实现

  （一）集中执行的制度价值核心在于实现平等受偿

  根据《指导意见》规定，同一被执行人，涉及多起执行案件，不同法院具有管辖权，集中执行，可以便于当事人参与执行，便于人民法院依法及时有效开展执行工作。上级法院决定集中执行，应当向辖区所有法院发出决定书，明确涉及某被执行人案件向指定法院申请执行或者移送执行。集中执行的明显优势在于：第一，提高效率节约资源。如果同一被执行人有十个案件在执，且执行法院不同，通常情况下，这十个法院都要采取线上线下调查措施，都要和被执行人电话或者当面沟通，要求被执行人履行义务。而在集中执行情况下，只需要负责集中执行法院一家采取相关措施即可，统一要求被执行人履行义务，统一采取线上线下调查措施，统一处置财产，统一分配财产，避免不同法院重复劳动，节约司法资源。第二，可以更公平保护债权人权利。在集中执行情况下，在查找到财产时，应当基于全部案件需要采取查扣冻措施。执行法院可以并案执行，以并案后的案号采取执行措施，则相关当事人当然处于同一查封顺位，除有实体法上的优先权外，按债权比例受偿。在负责集中执行法院没有并案执行情况下，一般也应同时采取执行措施，避免人为产生查封顺位差异，从而为平等受偿创造机会。

  （二）集中执行与破产程序、参与分配程序衔接

  集中执行与破产程序如何衔接。被执行人是企业法人的情况下，如果集中执行后发现被执行人财产不足以清偿债权或者明显缺乏清偿能力的，经债权人同意，可以移送破产审查。实践中，不少案件是先集中执行，集中执行后发现符合破产条件，依法移送破产审查。由于破产法对破产采取申请制，因此，执行法院不能依职权移送破产，仍需要征得当事人同意。在当事人不同意移送破产审查情况下，执行法院按照优先权、查封顺位原则分配财产。由于集中执行案件一般在同一查封顺位，因此，分配财产基本可以实现平等性。当然，对于集中执行前已经先行查封财产的案件，其债权人的在先查封利益应当依法保护。

  集中执行如何与参与分配的衔接。被执行人是自然人或者其他组织情况下，发现财产不能清偿所有债务或者被执行人明显缺乏清偿能力时，可以直接进入分配程序，无需当事人专门提出参与分配申请。从一般情理考虑，债权人申请强制执行，尤其是轮候查封当事人，一般都有参与分配的意愿。在个人破产制度没有全面建立时，通过参与分配程序，可以在一定程度上实现执行不能案件的有序退出。如果说两次指令执行后可以终结执行，为个别执行案件退出执行程序创造了条件，那么，集中执行后终结执行，则为被执行人所涉所有执行案件退出执行程序提供了机会。

  （三）集中执行案件终结执行后当事人权利的继续保障

  有观点认为，可以参照破产程序，在企业破产后，执行程序依法终结并不再受理执行案件。根据有关规定，人民法院受理破产申请后，执行程序应当中止，法院裁定宣告被执行人破产的，执行法院应当裁定终结对被执行人的执行，有关新案件无进入执行的程序入口。总体而言，企业破产并注销后，法院应当不再受理仅因该公司为被执行人而提起的执行案件。集中执行并按照参与分配程序分配财产的机制与破产有相似功能。我国参与分配程序设立的意图，实质上在于弥补有限破产主义的不足，替代个人破产程序发挥平等清偿的功能。因此，有观点建议交叉执行并终结执行后不能再受理新的执行案件。

  上述观点对于节约司法资源、一次性化解纠纷具有积极意义，但在目前不宜步伐过快。集中执行与破产程序有重大差别，因集中执行、参与分配而终结执行，在现行法律框架下并不能当然得出法院不得再受理相关被执行人新的执行案件的结论。第一，集中执行并无通知或者公告制度，债权人的知情权没有保障途径。在企业破产程序中，通过通知已知债权人、向社会发出公告等方式，债权人可以都参加到破产程序中申报权利，未依法申报债权的，不能在破产程序中行使权利。第二，破产程序裁定终结后，管理人向登记机关办理注销登记。集中执行并依法分配财产后，被执行人主体仍在，没有注销，也没有债务免除，而且有关民事主体仍然参加民事活动，会产生新的债权债务纠纷。从破产程序看，破产程序终结、公司办理注销登记后，公司本身不会产生新的债权，一般不会有新的债权进入执行程序。第三，即使参照破产程序，在发现新的财产情况下，仍有可能再次启动分配程序。

  还有观点提出，可以参照人数不确定的代表人诉讼，终结执行的效果及于其后申请执行案件。《民事诉讼法》第57条规定，诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的代表人诉讼，人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。有学者解释了人数不确定的代表人诉讼裁判效力扩张的原理，在于“群体成员之间存在集合权利或同源个人权利，……代表人诉讼判决扩张的是主文中对诉讼标的的判断及判决理由中对共同的事实问题或者法律问题的判断”。但是集中执行与人数不确定的代表人诉讼有很大不同，集中执行的原因是被执行人系同一人，申请执行人之间并无当然的集合权利或者同源个人权利，一般是相互独立的法律关系，并无效力扩张的诉讼标的或者共同事实、共同法律问题等基础。同时，诉讼所要解决的是权利义务争议，相关事实问题处于相对静止状态，判决既判力及于未参加登记的权利人，可以避免对同一类法律问题或者事实问题判断出现冲突。但执行程序所要解决的核心问题不是权利存否问题争议，而是被执行人是否有财产可以执行等处于变动状态事实问题，彼时无财产不等于此时无财产，因此，不能简单参照人数不确定的代表人诉讼判决效力扩张制度来处理集中执行终结执行后新案件的受理与执行问题。

  对终结执行后，新的案件是否受理与执行，仍需要从集中执行与参与分配的法理进行分析。由于参与分配后，被执行人并未破产，没有债务免除，仍继续参与民事经济活动，仍需要继续承担履行债务的义务。集中执行中因阶段性未发现财产而终结执行，该终结执行效力并不能当然适用于新的执行案件。新的执行案件的申请执行人申请执行权利，应当依法予以保护。人民法院受理新的执行案件后，仍受上级法院关于集中执行决定拘束。经依法调查财产没有发现可供执行财产的，可以依法终结执行。发现新的财产的，可以参照破产法规定精神，依法将其纳入分配范围予以分配，依法分配后可以终结执行。

  文章来源：《法律适用》2025年第12期